편집자주
본지는 창간 12주년에 즈음해 지역혁신에 앞서가는 모범 지방자치단체를 탐방했다.
전국 최초로 참여예산제를 실시해 주민참여형 자치행정을 일군 광주시 북구청(586호 보도)과 축제 하나로 전국적인 관광메카로 자리잡은 나비축제의 고장 전남 함평군이 그곳이다.
서해안 고속도로를 3시간 남짓 달렸을까? 나비축제의 고장 함평에 도착했음을 알린 건 고속도로변의 대형 광고판이었다. 나비그림에 ‘생태체험관광의 메카 함평’이라고 쓰인 입간판이 역동적으로 보였다.
톨게이트를 빠져 10여분 정도 가니 함평읍내다. 나비축제는 끝이 났지만 함평의 읍내는 온통 나비천국이었다. 물론 살아있는 나비가 아닌 형상화 된 나비다. 나비웨딩홀, 나비광고기획, 나비공인중개사... ‘나비’를 상호로 붙인 상가가 유난히 많았고 가로등은 물론이고 관공서의 담벼락, 다리난간, 버스터미널, 벽보판, 버스, 택시, 심지어 주정차 금지 안내판에까지 나비가 그려져 있거나 나비형상의 조형물이 세워져 있었다. 나비가 인구 4만2천여명의 작은 고을 함평의 상징이며 함평을 지탱해주는 원동력임을 말해주고 있었다.
직접 수익만 18억원, 농산물 홍보 등 간접수익 포함 105억 효과
내세울 것 없던 농촌지역, 관광메카로 자리잡아
함평에 대한 선입견 중 하나는 원래 함평이 나비가 많은 곳 이라는 것이다. 그러나 함평=나비의 고장 이라는 인식은 철저하게 ‘만들어진 것’이다. 해마다 5월에 열리는 나비축제 기간 동안 날아다니는 20여만마리의 나비들은 1년 동안 함평군 공무원들이 전국 곳곳을 돌아다니며 채집하고 이를 대량부화시킨 것이다. 함평군은 이렇게 나비를 만들어 축제를 했고 그 결과 함평=나비=청정지역이라는 이미지를 만들어 냈다. 그리고 축제 7년째를 은 올해, 함평은 160만명의 관광객을 불러모으며 명실상부한 관광메카로 거듭났다. 말그대로 무에서 유를 창조해 낸 것이다.
- 연간 관광객 18만명에서 300만명 되기까지
나비축제를 열기 전 함평은 내세울 것이라고는 아무것도 없는 3무의 고장이었다. 천연자원도, 관광객들이 저절로 찾아올 만한 관광자원도, 주민들의 생활을 풍요롭게 해 줄 산업자원도 없었다. 주민의 80%가 농사를 짓고 호당 경지면적이 0.5헥타르에 불과한 영세소농 중심의 작은 농촌마을에 불과했다.
이석형 함평군수는 “1998년 취임해 군 상황을 보니 아무리 궁리해봐도 주민들을 잘 살게 할 만한 뾰족한 수가 떠오르질 않았다”며 “과거 방송사 PD로 활동하던 시절 잠깐 다뤘던 친환경적인 소재인 나비를 관광자원화 해 관광객을 유치하고 친환경적인 고장이라는 이미지를 구축해야겠다고 마음먹었다”고 말했다.
참신한 기획이었지만 축제를 개최하기까지 어려움이 많았다. 무엇보다 나비축제에 대한 지역사회의 부정적이고 냉소적인 시각이 가장 큰 어려움이었다. 당시 함평주민들은 생산된 농산물을 소재로 한 축제라면 몰라도 먹지도 팔지도 못하는 나비를 갖고 축제를 한다는 것이 ‘엉뚱한 짓’으로 밖에 여겨지지 않았다.
그러나 이 군수는 앞으로의 시대는 환경이 가장 중요한 경쟁력이 될 것이라는 소신을 굽히지 않았다.
우여곡절 끝에 1999년, 처음으로 함평천 일대에서 나비축제를 열었다. 변변한 시설 하나 없이 비닐을 치고 시작한 축제는 그러나 대성공이었다. 손바닥만한 함평읍내는 연일 축제인파로 들썩여 시내곳곳이 전국서 몰려든 차량으로 주차장을 방불케 했고 연인원 60만명이 행사장을 찾았다. 첫 축제가 이처럼 ‘대박’을 터뜨린 배경은 ‘나비’라는 색다르고도 친근한 소재와 생태체험 프로그램이 가족단위 관광객들의 구미를 자극했기 때문이었다. 첫 축제가 성공적으로 치러지자 냉소적이었던 주민들의 마음도 열리기 시작해 행사 마지막 날 지켜보고만 있었던 지역 기관·단체장들이 ‘수고했다’며 군청 직원들에게 잔치를 열어주기도 했다고 한다.
- 냉소적이던 주민들 ‘수고했다’ 잔치 차려줘
그후 해를 거듭할 수록 나비축제를 찾는 관광객들이 늘어났다. 나비축제에 사람들이 몰리는 것은 바로 차별화 때문이다. 전국에 수많은 축제가 있지만 '나비'를 이용한 축제는 함평에서만 찾을 수 있다. 특히 환경과 자연에 대한 관심이 높아지면서 나비축제를 찾는 관광객도 급증했다. 또한 해마다 바뀌는 프로그램이 관광객들의 호기심을 자극했고 아이들과 함께 참여 할 수 있는 체험 프로그램들이 해마다 확대되면서 가정의 달 5월과 나비축제는 가장 잘 어울리는 테마로 자리 잡은 것이다.
함평군 문화관광과 이환행 과장은 “축제를 마치고 나서 축제에 참여했던 공직자, 군의원, 지역주민 등이 함께 모여 난상토론 형식으로 평가회를 진행한다”며 “관광객으로부터 호응을 얻지 못한 프로그램은 과감히 도태시키고 새로운 것들을 지속적으로 기획하고 제안하도록 한다”고 말했다.
‘꽃과 나비의 축제’라는 사실을 한눈에 알 수 있도록 행사장인 함평천과 그 주변논 수십여만평에 유채꽃과 자운영꽃을 피워 시각적인 효과를 극대화시킨 것도 축제의 성공요인 중 하나다. 시각적인 아름다운은 바로 홍보효과로 이어지기 때문이다.
지난 한 해 동안 함평을 찾은 관광객은 연인원 300만명. 축제를 개최하기 전엔 18만명에 불과했다고 한다.
- 청정이미지 상품화로 지역경제 활로모색
함평군은 축제로 높아진 지역이미지를 상품화 하는데도 역점을 두고 있다. 2000년도부터 ‘나르다’라는 자체 브랜드를 개발해 넥타이, 열쇠고리, 장난감 같은 공산품을 만들어 기념품으로 판매하고 있는 것. 지역내 직영점만 77개소에 이르고 지금까지 40억여원을 판매했다고 한다.
또한 복분자 와인인 ‘레드마운틴’과 떫은 감을 특수처리해 만든 ‘아이스 홍시’. ‘호박국수’와 ‘호박 아이스크림’등이 나비축제 연관 상품으로 불티나게 팔리고 있다고 한다.
함평군은 올해 7회 축제를 마치고 축제로 인한 경제효과를 입장료 판매 등 직접수익 18억원, 농산물 홍보 등 간접수익 87억여원 등 총 106억원으로 집계해 발표했다. 나비축제의 공식적인 예산이 6억 9000만원임을 감안하면 무려 15배의 직간접 수익을 올린 것이다. 말그대로 ‘돈버는 축제’가 된 것이다.
함평군은 이에 그치지 않고 2008년 세계 나비·곤충 엑스포 개최를 계기로 명실상부한 나비·곤충산업의 메카로 자리잡겠다는 야심찬 포부를 갖고 있다.
- 나비축제 성공 뒤엔 공무원들이 있었다
함평군은 인구 4만2000명, 한해 예산 1500억원(일반회계), 재정자립도 18%로 500여 공무원의 인건비도 충당하지 못하는 가난한 자치단체다. 고급인력을 ‘노가다’에 동원한다는 일각의 비판에도 불구하고 나비축제에 온 공무원이 매달리고 있는 것도 이러한 배경과 무관하지 않다. 이석형 군수는 ‘함평엔 공무원 노조가 없느냐’는 질문에 “가난한 자치단체가 단돈 몇푼이라도 생기는 일인데 뒷짐지고 있을 수 있느냐”는 말로 답변을 대신했다. 이환행 과장도 “80년대 가난한 한국이 바로 함평의 모습”이라며 “새마을 시대 때 선배 공무원들이 ‘잘 살아보자’는 일념으로 횃불을 들고 일했듯 우리도 잘사는 지역으로 키워보자는 신념으로 축제를 준비하고 있다”고 말했다. 축제기간 동안 ‘까맣게 그을린 사람은 모두 공무원이다’는 말이 나온 것도 과장이 아니다. 축제를 관주도로 하는 것에 대해 비판적인 시각도 없지 않다. 그러나 함평군은 전체 인구의 25%가 노인으로 초고령사회인 함평에서 민간주도로 축제를 치른다는 것이 말처럼 쉽지 않다는 것을 알고 있다. 그럼에도 올해 행사부터 부분적으로 민간이 참여하는 프로그램을 운영하고 있다. 또한 350여명의 주부 자원봉사자들도 축제를 빛내는데 한몫을 했다. 함평군은 점차적으로 민간의 참여를 늘려나간다는 계획이다.
- 지역주민 주머니 불리는 일이 과제
함평은 전체인구의 70%가 아직도 농업에 종사하고 있다. 벼농사가 가장 많고 양파재배, 한우사육 등이 뒤를 잇고 있다.
나비축제가 청정지역 이미지 구축을 발판으로 이들 농산물의 판로를 개척한다는 취지로 시작됐지만 아직 지역주민들은 축제로 인한 효과를 체감하지 못하고 있는 것으로 보인다.
농민 이재영씨는 “나비축제가 함평을 전국적으로 알린 것은 사실이지만 지역농민에 직접적인 소득은 가져다 주지 못하고 있다”며 “우선 친환경농업에 대한 체계적인 관리와 지도가 선행되어야 한다”고 말했다. 즉 친환경농업에 대한 엄격하고 과학적인 지도를 통해 나비의 고장다운 청정농산물을 생산하고 이를 무기로 판매처를 확보해야 한다는 것이다. 아직 그 단계에까지 이르지 못한 것이 함평의 현실이자 극복 과제라고 그는 지적했다.
함평신문사 김연준 편집국장도 “나비축제로 함평의 이미지가 상승되었고 농산물도 청정이미지의 혜택을 일부분 받고 있다”며 “그러나 지역주민이 만족할 만한 수준은 아니며 나비축제를 어떻게 주민소득과 연결시킬 것인가가 함평군이 고민해야 할 부분”이라고 말했다.
interview 이 석 형 함평군수
“아직 50m밖에 달려오지 않았습니다”
“나비라는 소재가 사람과 친근하다는 점, 그리고 지방자치시대에 걸맞게 주민과 공직자가 주인의식을 갖고 행사를 준비하고 노력해 온 점이 결정적인 성공요인이었다고 봅니다”
방송사 PD출신이라는 독특한 경력에다 서른아홉의 젊은 나이에 함평군수로 취임해 나비축제를 함평의 대표브랜드로 성장시킨 이석형 군수(47). 그는 지난 7년간 특유의 패기와 추진력으로 아무것도 내세울 것이 없었던 함평을 연간 300만 명이 찾는 관광메카로 자리 잡게 한 주역이다. 이 군수는 지역마다 축제들이 있지만 나비축제가 돋보이게 된 배경으로 처음부터 자력으로 행사를 기획하고 추진해온 점이 주효했다고 강조했다. 내노라하는 기획사들이 손짓을 했지만 철저하게 이들을 배격했다는 것.
“몇몇 대규모 축제의 경우 기획사들이 프로그램을 독점하고 짜깁기식으로 행사를 추진하다보니 지역적인 특색없이 비슷비슷한 축제가 되고 있다”며 “우리는 처음부터 이러한 것을 배척하고 자체적으로 프로그램을 개발하고 추진해 왔다”고 말했다.
그러나 이 군수는 “아직 50미터밖에 달려오지 않았다”고 말했다.
“나비축제로 함평을 친환경, 청정지역으로 ‘띄우는데’ 성공한 것은 사실입니다. 확실한 지역의 브랜드를 갖게 된 것이죠. 앞으론 나비 즉 곤충의 산업화와 세계화가 과제입니다.”
즉 앞으로는 주민 소득증대에 직접적으로 연결될 수 있는 나비산업의 개발과 육성에 나서겠다는 것이다. 그 시발점으로 이 군수는 오는 2008년에 열릴 세계 나비ㆍ곤충 엑스포의 성공을 꼽았다. 그는 “나비·곤충산업은 살아 있는 나비 판매에서부터 신약 개발, 디자인산업 등에 이르기까지 다양하다”며 “이것을 현실화 하는 것이 앞으로의 과제”라고 말했다.
이 군수는 이제 지역을 먹여 살릴 ‘나비축제의 산업화’라는 카드를 꺼내 들었다. 성패여부에 따라 자신의 재임기간이 함평의 도약이냐 쇠퇴냐를 가늠하는 잣대가 될 것으로 보고 전력을 다하겠다고 다짐했다.
“지도자에게 중요한 자질은 소신이라고 생각합니다. 무슨일이든 처음 시작할 당시 확실한 소신과 앞을 내다보는 안목만 있다면 목표한 바를 달성할 수 있지요.”
처음 나비축제를 연다고 했을 때 ‘봉이 김선달이냐’며 냉소적으로 바라보았던 지역 일각의 부정적인 시각을 1회 행사에 60만명의 관광객을 불러모으면서 극복해 낸 자신의 경험을 빗대 그는 지도자의 소신이 지역의 미래를 바꿀 수 있는 열쇠라고 거듭 강조했다. 물론 이 군수는 자신에 대한 좀더 냉철한 평가는 후대에 이르러 가능할 것이라는 말도 빼놓지 않았다.
● 나비축제, 문제는 없나 ●
함평사랑군민연대 김상석 회장
“주민소득과 직결 안된다면 실패작”
올해 연인원 160만명을 불러모았다는 나비축제. 축제의 경제적 효과만 105억원에 이른다는 화려한 수사뒤에 감춰진 축제의 허상을 밝혀내겠다는 사람들이 있다. 누군들 자기 지역의 치부를 외부에 드러내고 싶겠는가마는 이들은 함평을 사랑하는 방식에 차이가 있을 뿐 궁극적으로 자신들이 지향하는 바도 다른 누구들과 다르지 않음을 거듭 강조한다.
올해 2월 창립된 함평사랑군민연대의 김상석회장은 “나비축제로 함평의 농산물이 잘 팔리느냐고 길가는 농민 아무나 붙잡고 물어보면 십중팔구 ‘노’라고 대답할 것”이라며 나비축제가 주민 소득과 연결되지 않고 있다고 지적했다.
김 회장은 그 이유로 관광객 대부분이 1박을 하지 않는다는 것, 생산물을 소재로 한 축제가 아니어서 한계가 있다는 것, 해마다 나비축제를 준비하기 위해 들이는 예산이 어마어마하다는 것, 즉 투자대비 효과가 낮다는 점을 들었다.
“함평군은 나비축제 관련 예산을 6억9000만원으로 발표하고 있지만 1년내내 나비축제를 준비하기 위해 들이는 예산을 포함한다면 상상할 수 없는 금액이 축제에 쓰여질 것입니다.”
함평군이 곤충 산업화의 획기적인 전기로 개최를 준비하고 있는 2008 나비 곤충 엑스포에 대해서도 이 단체는 개최결정 이전에 주민 공청회 등 여론수렴부터 할 것을 요구하고 있다.
“대전엑스포의 경우 한해 100억이 넘는 손실로 애물단지가 돼버렸잖습니까? 나비엑스포가 같은 전철을 밟지 않을까 우려하는 차원에서 여론수렴을 요구하는 것이지요.”
김 회장은 나비엑스포 홍보를 위해 함평군이 사들인 외제차 문제와 26억원을 들여 실제 황금박쥐를 만든 사례를 거론하며 “지역경제가 어려운데 함평군이 이러한 현실을 외면하고 사람들을 끌어모으기 위한 반짝이벤트에 몰입해 있다”며 “관광객은 물론 지역주민에게도 환영받는 생산적인 축제로 거듭나도록 감시와 견제의 역할을 중단하지 않을 것”이라고 말했다.
● 취재를 마치고 ●
나비축제를 총괄하는 함평군 문화관광과 직원들. 가운데가 이환행 과장
친절한 공무원들 그리고 나비로 장식된 함평읍
나비축제가 끝난 지 한참이 지난 9월, 함평읍내에 처음 들어섰을 때 과연 이곳이 그 유명한 나비축제의 고장인가 의심스러울 정도로 시가지 풍경이 단촐하고 소박했다. 그럴듯한 고층건물 하나 없었고 도로도 좁아 일방통행로가 많았다. 그러나 함평은 축제가 끝났어도 나비그림들로 나비의 고장임을 알리고 있었다.
그리고 친절한 공무원들의 모습이 함평이 관광도시로 탈바꿈하고 있음을 말해주고 있었다. 그들은 나비축제를 알리는 일을 모든 업무의 최우선으로 두고 있었다. 조금이라도 더 좋은 사진을 골라주기 위해 담당자는 모든 자료를 뒤적였고 부탁한 자료는 바로 전송을 해주었다. 이석형 군수도 마찬가지였다. 나비축제의 유명세에 힘입어 각종 언론과의 인터뷰에 신물이 났을 터인데 그는 시간제한을 두지 않고 인터뷰에 응했다. 내년 지방선거에서 3선에 도전할 계획이라는 그는 정치적으로 민감한 시기이기 때문인지 나비축제에 대한 지역내 비판적인 반응들에 대해서 상당히 경계하는 입장을 보였다. “일부에서 축제의 효과에 대해 눈에 보이는 것만 계산한 나머지 간접적인 효과들을 간과하고 있다”는 것이다. 취임 당시 그는 5천만원에 불과했던 중앙정부 교부금이 올해 24억원이 되었다는 사실을 강조했다. 그러나 매년 축제를 통해 수억을 벌어들이고 있다지만 함평군에 그것은 ‘조족지혈’에 불과할 뿐인 듯 했다. 나비를 통해 친환경 이미지를 팔려는 함평군이 아이러니하게도 환경과는 다소 상반되는 골프장을 잇따라 유치하려 하고 있다는데서 그러한 고민의 이면을 읽을 수 있었다. 함평군에는 이미 18홀 규모의 골프장이 들어섰고 앞으로 3개의 골프장을 추가로 유치할 계획이라고 한다.
‘2008년 세계 나비 곤충 엑스포’는 한 시민단체 관계자의 말처럼 함평이 획기적으로 도약하느냐 침체기로 접어드느냐를 판가름 하는 일대 전기가 될 것으로 보인다. 함평천지가 나비축제를 넘어 곤충산업의 메카로 거듭날 수 있을지 주목된다.
나비축제 수상내역
관광특화사업 최우수. 1999년·2000년 2회 연속. 전라남도. 시상금 총 7000만원
우수기획 문화축제 최우수. 2000년. 문화관광부. 상사업비 2000만원
공공부문 혁신대회 우수. 2001년. 행정자치부. 시상금 1000만원
자치경영 혁신대회 최우수. 2001년. 한국능률협회
경영행정연구 발표대회 우수. 2001년. 행정자치부·한국자치경영협회, 시상금 200만원
제2회 지방자치 개혁 박람회. 2002년. 행정자치부·경실련
2003년도 문화관광축제 우수. 문화관광부. 축제지원비 5000만원
한국경영생산성대상 미래경영부문 대상. 2003년. 한국경영생산성협회
2004년도 문화관광축제 우수. 문화관광부. 축제지원비 6000만원
비특산부문 최우수축제. 2004년. 매경이코노미
2005년도 문화관광축제 우수. 문화관광부. 축제지원비 1억3000만원
제1회 지역혁신박람회 지역발전 우수자치단체. 2004년. 행정자치부
제2회 글로벌 지자체 경영부문 대상. 2004년. 일본능률협회컨설팅
지역발전 행정대상. 2005년. 한국산업개발연구원
신활력평가 전국1위. 2005년. 국가균형발전위. 상사업비 5억5000만원
제3회 포브스 경영품질대상 공공혁신부문 대상. 2005년. 포브스코리아
